工商行政管理部门取消市场费问题初探

石家庄市行唐县工商局       陈学峰、翟永刚

前言：收费，特指行政部门的行政收费，正式的名称叫规费。我国长期以来所实行的财政体制本质上是税费并存的财税体制。具体来说就是在国家征税的同时，一些行政部门为了解决财政供养的不足，经过法规的授权收取一定的规费。工商行政管理部门收取管理费，主要是个体管理费和市场管理费这两种，已经有几十年的时间，主要以国务院两个条例(《关于城乡集贸市场管理费收取标准及收入使用范围的规定》、《城乡个体工商户管理暂行条例》)为依据进行的。在设立这些收费项目之初，在当时的历史条件下产生了很积极的作用如帮助地方建设和完善市场，推动了地方市场的繁荣和发展，有效地维护了市场经济秩序等作用。但是随着我国市场经济的发展，现在提出个体工商管理费是否保留的问题，已经日益成为一个紧迫的问题。下面，我想就工商行政管理部门取消市场费问题进行一下初步的探索，以供参考。

在2006年开年之初，中央做出建设社会主义新农村的决定，预示着改革将进一步加大力度。与之为配套，国务院出台了停止收取农业税的决定。城市反哺农村，工业反哺农业，走出了实质性的步伐。对于我们这些仍然在收费的行政部门来说，也给予了极大的冲击。费是税的衍生物，取消了税收意味着收费即将进入末世。但是靠规费收缴来解决生存经费的行政部门，如果没有了收费，经费何来？是不是又要来一次机构改革，消除冗员？取消收费后工商行政管理部门面临着怎样的变革，取消工商行政管理收费后工商部门将朝着什么方向发展，这是我们在工商行政管理部门取消市场费前必须探讨和解决的问题。

一、我国现有的税费并存财政体制及工商行政管理部门收取市场管理费问题概述

收费，特指行政部门的行政收费，正式的名称叫规费。作为工商行政管理部门来说，收费主要是说收取市场管理费，简称为市场费。我国长期以来所实行的财政体制本质上是税费并存的财税体制。具体来说就是在国家征税的同时，一些行政部门为了解决财政供养的不足，经过法规的授权收取一定的规费。工商行政管理部门收取市场管理费由来已久，早在“市管费”时代就开始收取。

规费的收取本身是国家财税体制的一个重要补充。但是改革开放以来，规费的收取逐渐演变成了一些部门的主要经费的来源，甚至成了一些部门谋取部门利益的工具。最初收取规费的人员范围很广，涵盖社会各阶层，包括个体工商户、各类企业、农民，当时的规费收缴最终目的是为了社会各阶层的利益，是作为一种社会群体的重要保障出现的即取之于民，用之于民。典型的种类是工商行政管理部门收的两种规费，即个体费和市场费。[1]20世纪80年代工商行政管理部门开始征收个体工商户管理费。有的工商部门怕麻烦、图省事，也为了方便个体户缴费，将个管费和市管费合二为一，收为“个管费”或“市管费”只开一种发票。那个时候，工商部门收的市场管理费，除了用于市场管理经费不足的补充外，主要还用来建设市场，工商部门既是建设市场的主管部门，又是建设市场的主要投资者。当时设定市场管理费项目的依据是“取之于市场，用之于市场”，“主要用于开展宣传活动、建设市场、提供服务设施、搞好场地卫生、开支服务人员工资福利费用及临时雇请的维持市场秩序人员的误工补贴”，而工商部门实行“管办分离”体制改革后，收取市场管理费的基础已经不存在。20世纪80年代和90年代，市场建设有过两次高潮，工商部门投入了大量的资金，建设了一批市场，对于支持地方经济的发展，规范化市场建设，搞活市场，起到了重要作用。城乡集市贸易有促进农副业生产发展、活跃城乡经济、便利群众生活等积极作用。而工商行政管理部门通过搭建市场这一平台，为市场的繁荣奠定了坚实的基础。在工商行政管理部门建设好市场后，个体户是最大的受益人，获得了一定的市场化的效益，因此对于规费的收取给予理解和支持。从工商部门角度来考虑，建设和培育市场，开展市场服务，就会产生管理服务费用的问题。这一问题单靠工商行政管理部门自身是无法解决这些费用的。个体管理费的使用，本来也是取之于个体，用之于个体。

在个体管理费之后，又衍生出了一些新的费用名称，典型的有个体会员费。为了加强管理和教育、服务，又组建了个体劳动者协会，有了一个协会，通过中个协的霸王章程派生出个体会员费。后来实行私营企业登记后又出现了私营协会和私协会员费。

二、市场管理费在现阶段发展过程中遇到的问题

第一，一些地方工商部门扩大范围收取管理费。现实中一些地方工商部门对于概念进行混淆，将“市场”与“集贸市场”[2]混为一谈。如某一地区的市级工商部门利用地方性部门规章这样划定集贸市场的概念，对集贸市场作了这样的定义：“……集贸市场（指县级以上人民政府委托工商行政管理部门划定的市场,包括沿街、沿路市场,各种专业市场,但钢材、汽车、土地、房地产、证券、人才和劳动力市场除外）。” 前面是说“集贸市场”,到了括号里就说成了“市场”,这两者有着不同的概念,关于集贸市场的概念就必须遵照国务院《办法》。括号前“集贸市场”该收市管费,但括号内的所有“市场”要收市管费就没有任何法律依据了。集贸市场是市场的一个组成部分。颠倒“局部”与“整体”的顺序、荒谬地用括号把“整体”包含在“局部”之中，很显然是在有意扩大范围来收取管理费。这很显然是一种违法违规行为。有的地方工商部门对收取市管费的范围和对象理解不够清楚、不够准确，将有形的城乡集贸市场扩大到无形的“社会主义大市场”，认为凡是有商品交易的场所或行为都要收取市管费。于是出现了个别地方向企业按营业额或采购商品总额收取市管费或定额收取市管费的现象，有的甚至出现向城市街道固定门市经营者按营业收取市管费的现象。

第二，法规宣传滞后，政务公开不够。停收个管费后，一些地方的工商行政管理部门对市管费的收取范围、对象和收费标准向广大经营者宣传不够，也未将市管费收取范围及收费标准向社会公开，致使缴费人不知情。

第三，规费收取的负担逐渐加重，个体经营户数量明显减少。国家工商管理总局发布的一组数字表明：1999年全国有个体工商户3160万户，到2006年6月底下降为2505.7万户，个体工商户减少约650万户，平均每年减少87万户。2006年《民营经济蓝皮书》显示，过去5年，中国个体工商户注册户数由2571万户下降至2464万户，减少了107万户，年均降幅为0.8%。究其原因，主要是个体工商户的创业成本过高，1/3的税，2/3的费，“费大于税”，创业艰难。自06年起，一些全国人大代表开始提交“关于修改或废止有关征收个体工商户管理费的法规、文件，取消个体工商户管理费的建议”。[3]以广东省为例，广东省有个体工商户253万户。初步估算，按每户年缴费1000元计，广东年征收个体工商管理费超过25亿元。根据一些调查显示，越来越多的个体户抱怨，费用负担重，其中工商管理费更被认为不合理，应该取消。

第四，个体工商户管理费已经失去法律依据。目前支持工商部门收取个体工商户管理费的唯一的法律条文是1987年国务院颁布的《城乡个体工商户管理暂行条例》第13条：个体工商户应当按照规定缴纳登记费和管理费。使得这一条例发生作用的是国家物价局、财政部于1992年8月11日颁布的《关于发布工商行政管理系统行政事业性收费项目及标准的通知》、《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》第22条规定，以及1983年6月25日原国家工商行政管理局、财政部《关于个体工商业户管理费收支的暂行规定》。，《通知》制定主体是物价局与财政部，而不是《条例》第13条所要求的国家工商局和财政部，因而没有法律上的授权。《关于个体工商业户管理费收支的暂行规定》也已在1998年被国家工商总局明令废止。上位法失去效力，根源于其效力的下位法《城乡个体工商户管理暂行条例》自然就失去了法律效力。

第五，制度上的不完善和管理上的漏洞使其容易成为滋生腐败一个途径。工商行政管理部门收取的规费，实行收支两条线，全额上缴财政。而作为工商部门自身的经费包括工商行政管理人员的工资和福利以及各项办公经费主要还是靠规费的返还。规费收取的好处主要在于第一，壮大了工商管理队伍，完善了办公场所和装备，从而为这个队伍成为市场执法的中坚力量，有效地打击了违法行为，维持市场经营秩序，使队伍运转高效起到了决定性的作用。第二，为市场的培育和建设筹集了资金。使地方的市场得到了很好的发展，为地方经济的发展注入了新的活力。工商行政管理部门在八九十年代建设的市场，而今多数已经发展成为地方经济的重要支柱和重要经济增长点。但是它又有着负面的影响，通过在石家庄地区工商系统所作的调查，得出以下几点：第一，影响了队伍的素质的提高。在基层工商部门工作主要的任务就是收费。也有人直接把基层工商部门的职责形象化为收费工商。工商行政管理的另一项重要任务，市场执法、查办各类案件，往往也在不自觉地同市场管理费的收缴相联系。在基层工商部门这种行政执法职能已经演变成了收费的另一种工具。在更多的时候执法职能会成为基层工商收费的一种替代，即往往个体户会选择缴纳管理费而不愿接受执法检查。基层工商管理中存在一种错误观念：凡是有交易就是市场，凡是市场就要收市场费。这一个悖论，在九十年代的工商人中还是很认同的。收费的扩大化，导致执法力度的严重削弱。假冒商品的查处，有的工商部门苦于收费任务而只以罚款了事。这些现象是执法职能弱化的典型代表。第二，工商部门建设市场带来了物业方面的收益，但是把握不好这一个度，往往会背上沉重的债务负担。2001年的市场办管脱钩所带来的一系列社会稳定问题，直到今天工商的分流人员上访闹事不断。一些工商部门把市场建设好后，往往是先要清偿银行贷款，贷款未还清之时，市场刚刚有了一定的发展，开始发挥其对经济的拉动作用之时，就移交给了地方政府。第三，要废止收费势在必行，但是关于取消收费以后的体制运转如何，取消收费以后的工商职能变革取向等问题都是我们需要首先解决的。由于旧的收费管理体制已经运行了几十年，形成庞大的机构和队伍，财政供养肯定是不能全包，因此工商队伍不可避免面临一次大的机构改革的动荡。原有的工商行政管理人员的组织机构及人员流动的问题，必须要有一个稳妥的解决方案，近年来工商管理队伍人员的组成比较复杂，有一部分人员还在保留着事业编制的身份，他们在这场变革中应该如何安置，这不是简单一个文件下发可以做到的，必须要有一个保障机制来保证。原来用于支付行政管理经费和人员工资福利的收费项目取消后，用什么来保障这一部分开支，这是最关键的问题。第四，容易形成“为收费而养人，又为养人而收费”的不良体制。各级工商行政管理机关的正常经费并没列入当地财政预算，而是对其实行‘以收定支，收支挂钩’的经费保障体制。”个体工商户管理费被纳入各级工商行政管理机关的收入预算中，充当自身经费。所有工商人员的工资待遇，基本依赖针对个体工商户和小商小贩的收费来获取，“最弱势的市场主体养活了政府的综合监管执法部门”。 管理费很多被用做各级工商行政管理机关的“小金库”，有些工商行政管理机关出现了“为收费而养人，又为养人而收费”的现象。

二、关于取消管理费收缴的实践探索。

为了规范收费的行为，国家采取了很多措施来制止乱收费、乱罚款，乱摊派，虽然有一定的成效，但是没有做到根治。特别是不少部门利用现行的财税体制存在的漏洞，将收费做为追求利益的主要途径。可以说由于运作的不规范，极容易成为部门利益实现的重要途径。可以说凡有收费罚款权力的部门都不能超脱，都自觉或不自觉地运用了这收费一手段为部门片面追求利益，包括行政许可的收费、中介机构依附行政部门的评估、咨询、检测等等的收费同样成为部门利益寻租的手段。针对此严峻的形势，工商行政管理部门在一些发达省份、城市进行了取消规费收缴的积极实践探索，取得了一定的成效。

今年9月18日，国务院新闻办举行的新闻发布会上，国家工商行政管理总局局长周伯华透露：在温家宝总理的批示下，发改委、财政部等多个部门正在研究个体工商管理费的处理问题，并将提出一个整体方案，经国务院批准之后，“一定会有令人满意的解决办法”。 尽管商户们难以估计，这个“令人满意”办法的具体内容是什么，但是，从各方面的反应来看，收取达20多年之久的个体工商管理费可能要被划上休止符。而事实上我们工商行政管理已经在积极地探索并在一些省份和城市进行取消收费试点工作。北京市、天津市从2007年1月1日起已取消收取个体工商户管理费，工商行政管理部门所需相关经费将由财政资金给予保障。

某一地区在今年6月份取消了个体管理费的收取，随之出现了一些问题：第一，经营者认识错误，误认为个管费停收后，工商部门什么费都不收了。第二。相关管理法规宣传滞后，政务公开不够，未得到社会众的充分认可和支持。停收个管费后，一些地方的工商行政管理部门对市管费的收取范围、对象和收费标准向广大经营者宣传不够，也未将市管费收取范围及收费标准向社会公开，致使缴费人不知情。第三，执行政策出现偏差，出现超范围收取市管费的现象。有的地方工商部门对收取市管费的范围和对象理解不够清楚、不够准确，将有形的城乡集贸市场扩大到无形的“社会主义大市场”，认为凡是有商品交易的场所或行为都要收取市管费。于是出现了个别地方向企业按营业额或采购商品总额收取市管费或定额收取市管费的现象，有的甚至出现向城市街道固定门市经营者按营业收取市管费的现象。

根据有关方面的介绍与调研，个体工商管理费收取以后，大多数被用于工商行政管理部门的日常办公经费之中，甚至一些地方将其作为工商行政管理部门行政经费的主要来源，从而使工商行政管理部门对个体工商管理费的收取带有自收自支性质。通过调查，一些工商部门工作人员表示，工商管理费不能简单地仅仅是取消了事。由于上述财政供养体制，如果停收工商管理费，政府就必须为工商部门提供新的经费保障。“能不能取消，关键要看地方政府的财政收支情况，一些财政较好或者经济发达的城市就有可能取消。”取消管理费的收缴后，需要有一系列的财政保障措施，而这些政策措施的出台，都需要国家在充分调研分析的基础上，根据各地的不同情况来制定。

结论：随着市场经济的发展，收取达20多年之久的个体工商管理费有望被划上休止符，取消的声音日渐高涨。呼声的背后，是工商管理机关由市场运营向市场监督管理职责的转变，由收费与执法并重向执法监管服务型转变。而这一转变也意味着工商行政管理部门的每一个工作人员要对自己的工作思路进行重新定位，要做好充分的心理准备来应对这场大的变革。